II.  CLASSIFICATION DES OPERATIONS DETAILLEES DANS LE TOFE

 

 

Cette partie présente l’organisation des opérations de l’Etat entre six grands agrégats (recettes, dons, dépenses, prêts moins recouvrements, ajustement pour base caisse et financement) et fournit le cadre global d’analyse.

 

La définition des recettes, dons et dépenses utilisée dans le TOFE-UEMOA est celle de la nomenclature budgétaire de l’Etat définie par le décret n° 2001-857 du 07 novembre 2001. La définition des prêts moins recouvrements et du financement est donnée au point 5 ci-après.

 

1.      Recettes et dons

        1.1.Les recettes

Les recettes comprennent tous les paiements reçus par l'administration centrale et les organismes autonomes, non remboursables, avec ou sans contrepartie, à l'exception des versements non obligatoires provenant de donateurs nationaux ou étrangers.

 

Les recettes sont divisées en :

 

- recettes fiscales, recettes non fiscales courantes,

- recettes en capital (hors recettes de privatisations),

- recettes des comptes spéciaux du Trésor,

- recettes des organismes autonomes du champ.

Les recettes fiscales sont constituées des paiements sans contrepartie et non remboursables, effectués au profit des administrations. Elles comprennent également les droits et frais perçus par les administrations n'ayant aucune commune mesure avec le coût ou l'ampleur du service fourni au payeur. Elles sont classées suivant l'assiette de l'impôt correspondant, selon sept groupes différents :

- impôts sur le revenu, les bénéfices et gains en Capital ;

- impôts sur les salaires versés et autres rémunérations ;

- impôts sur le patrimoine ;

- impôts et taxes intérieurs sur les biens et services ;

- droits de timbre et d'enregistrement ;

- droits et taxes sur le commerce extérieur et les transactions internationales ;

- autres recettes fiscales.

 

Les recettes non fiscales courantes comprennent tous les encaissements non remboursables des administrations ayant une contrepartie - à l'exception de ceux qui proviennent des ventes de biens en capital , toutes les amendes et pénalités à l'exception de celles relatives aux infractions fiscales, et tous les encaissements courants des administrations publiques représentant des versements volontaires, non remboursables et sans contrepartie.

 

                                                                                                               …/…

 

 

Les recettes en capital sont constituées de paiements comportant une contrepartie correspondant à une opération en capital telle que la vente de biens de capital fixe, de stock, de terrains ou d'actifs incorporels. On rajoutera aux recettes en capital les recettes du portefeuille des participations de l'Etat et des transferts en capital (versements sans contrepartie effectuées à des fins de formation de capital) provenant de sources autres que les administrations publiques. Elles ne comprennent pas le produit des privatisations, qui doivent être classés en financement (voir ci-dessous).

 

 

1.2.           Les dons

 

Les dons comprennent tous les concours financiers non remboursables reçus de donateurs nationaux et/ou étrangers. On distingue les dons intérieurs et les dons extérieurs, d'une part, et les dons programmes répondant à des objectifs généraux d'aide budgétaire et les dons projet correspondant aux aides aux projets spécifiques d'investissement, d'autre part.

Les aides en nature telles que l'assistance technique ne sont donc pas à comptabiliser dans le TOFE. Néanmoins, une rubrique pour mémoire sera créée pour permettre une réconciliation aisée avec la balance des paiements. Si le Trésor (ou toute autre unité du champ) reçoit des fonds de contrepartie provenant, par exemple, de la vente de dons en nature, ces montants doivent figurer dans les dons.

2.Dépenses et Prêts moins recouvrements

        2.1. Les dépenses

Les dépenses constituent des engagements non remboursables de l'administration centrale, des collectivités locales et des organismes autonomes, qu'il s'agisse d'opérations avec ou sans contrepartie. Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, on distingue les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.

a)     Les dépenses ordinaires comprennent :

 

Les charges de la dette publique et les dépenses en atténuation des recettes des gestions antérieures, les dépenses de personnel, telles que définies dans la Nomenclature budgétaire UEMOA, les dépenses de fonctionnement, les dépenses de transferts.

b) Les dépenses en capital

Elles sont, en principe, destinées à l'acquisition de biens de capital fixe, de stocks stratégiques ou d'urgence, de terrains ou d'actifs incorporels; elles concernent aussi les paiements sans contrepartie ayant pour but de permettre aux bénéficiaires d'acquérir des biens de capital. Cependant, l'acquisition par l'Etat de biens de capital pour les entreprises publiques est considérée comme une prise de participation et enregistrée en prêts moins recouvrement (voir ci-dessous).

                                                                                     …/…

Les dépenses en capital sont regroupées selon l'origine du financement (ressources propres ou ressources extérieures, ces dernières portant sur l'ensemble du programme d'investissement public). On distingue également les investissements directement exécutés par l’Etat et les transferts en capital effectués par elles (article 8 de la loi organique relative aux lois de finances).

        2.2. Les prêts nets (ou prêts moins recouvrements)

Les prêts de l'administration centrale sont constitués par des prises de participations ainsi que par des versements faits par l'Etat pour des raisons de politique générale (et non pour la gestion des liquidités de l'Etat), assortis d'un engagement de remboursement de leur bénéficiaire envers l'Etat, et par les opérations inverses.

Les prêts rétrocédés constituent des emprunts effectués par l'administration centrale auprès de bailleurs de fonds étrangers  dont elle utilise le produit pour effectuer des prêts à certaines entreprises publiques pour des projets d'investissement. Ils font donc, à la fois, partie de la dette extérieure de l'Etat et de ses créances vis-à-vis du secteur public. Les termes de l'emprunt et du prêt ne sont pas nécessairement les mêmes. L'administration publique est responsable du service de l'emprunt auprès du  bailleur de fonds. Le service du prêt rétrocédé est payé à l'Etat par  l'entreprise. Ils doivent donc figurer, à la fois, en emplois et en financement extérieur. Au moment du tirage, le prêt rétrocédé donne lieu à deux écritures au TOFE :

 

-    l’une en prêt de l’Etat à l’entreprise bénéficiaire du projet ;

-    l’autre en emprunt extérieur.

Au moment du paiement du service par l’entreprise, celui-ci est enregistré en recouvrement de prêt.

 

3. Opérations exceptionnelles

 

Il convient ici de faire le point sur les quelques cas suivants qui devront faire l’objet d’un traitement particulier.

 

   3 .1. Les programmes de départs volontaires de la Fonction publique.

 

Les dépenses liées aux programmes de départs volontaires et les indemnités de licenciement ou de départ anticipé à la retraite versées aux agents de la Fonction publique sont considérées comme des transferts courants de l’Etat aux ménages et doivent figurer en dépenses ordinaires.

      3.2 Le recouvrement des créances bancaires

Dans le cadre des restructurations bancaires, l'Etat a souvent repris, pour une somme plus ou moins symbolique, les créances compromises des banques pour apurer leurs bilans, et les a confiées à un organisme, souvent autonome, chargé de leur recouvrement. Ces créances, qui constituaient des prêts des banques au secteur privé (ou public), sont devenues des prêts de l'Etat aux mêmes débiteurs mais l'opération de reprise ne doit pas être comptabilisée au TOFE, les créances ayant une valeur faible ou nulle. Les ressources provenant du recouvrement des créances bancaires servent, en premier lieu, à couvrir les frais de fonctionnement de l'organisme de recouvrement. Si une partie est transférée au budget, elle s'analysera alors en recouvrement de prêts, indiquée sur une ligne séparée.

 

                                                                                                   …/…

      3.3. Les restructurations d’entreprises publiques ou de banques.

Les restructurations d’entreprises ou de banques en difficulté peuvent recouvrir diverses opérations qu’il faut s'efforcer de classer selon leur nature. Les versements destinés à éponger les pertes passées ou à apurer des bilans sont à considérer comme des transferts en capital à l'entreprise. En effet les paiements sans contrepartie et non remboursables qui revêtent un caractère non périodique et manifestement exceptionnel doivent être considérés comme des transferts en capital. Les reprises de dettes effectuées par l'Etat dans le cadre d'une restructuration d'entreprise doivent aussi être considérées comme des transferts en capital à l'entreprise (qui les utilise pour éteindre sa dette), assortis d'un emprunt de l'Etat auprès du créancier de l'entreprise pour un montant équivalent. Ce traitement permet de mieux appréhender le coût des restructurations et de conserver la cohérence entre les flux nets de financement et la variation de l'encours de la dette. Par la suite, le service correspondant à la dette reprise, qui devient le service d'une dette directe de l'Etat, est à traiter comme tel en intérêt et en amortissement exigibles.

4. Ajustements sur base caisse.

Les dépenses sont enregistrées sur base ordonnancement alors que le financement se fait sur base caisse. Ainsi, il convient de créer un poste d’ajustement pour enregistrer l’écart entre l’ordonnancement et les décaissements, notamment les arriérés de paiement.

On considère deux grands types d’arriérés, les arriérés sur dépenses et les arriérés sur amortissement. Les premiers se  rapportent à la fois aux dépenses sur biens et services, aux transferts et aux obligations d'intérêt sur la dette de l'Etat (tant extérieure qu'intérieure). Ils constituent, avec" les fonds en route ", l'ajustement permettant de passer des dépenses sur la base des ordonnancements aux dépenses sur la base décaissement, et de calculer le solde sur la base caisse. Les fonds en route correspondent à des dépenses ordonnancées et non payées. On limitera les fonds en route à une période de trois mois, au-delà de laquelle, s'ils n'ont pas été régularisés, ils seront considérés comme arriérés intérieurs.

Le second groupe d’arriérés correspond à des obligations de remboursement de dette non remplies et constitue un ajustement aux opérations de financement proprement dit, c'est à dire, aux opérations qui concernent la dette contractuelle de l'Etat ou la variation de ses titres, encaisses ou dépôts. Les arriérés du second groupe seront enregistrés en financement.

5. Financement

Par définition, le  financement total est égal au déficit ou à l'excédent des opérations de l'Etat sur base caisse. Il représente donc les variations des engagements de l'Etat au titre de ses remboursements futurs et celles de ses avoirs liquides, qui lui sont nécessaires pour couvrir les différences entre ses décaissements et ses encaissements. Le financement d'un déficit doit donc correspondre à la variation de l'encours de la dette de l'Etat qu’elle soit intérieure ou extérieure.

Le financement recouvre les opérations par lesquelles les administrations publiques contractent des emprunts et les remboursent ou reçoivent des dépôts de tiers pour gérer leurs liquidités. Il comprend aussi la variation nette des avoirs que ces administrations détiennent sous forme de monnaie et de dépôts. La classification des opérations de financement a pour but d'indiquer la provenance des fonds obtenus par les administrations pour couvrir leur déficit.

 

       5.1. Le financement extérieur

Celui-ci inclut les tirages sur prêts, l'amortissement exigible et le rééchelonnement / allégement de dette obtenu. Le service de la dette est enregistré dans le TOFE lorsqu'il devient exigible et avant rééchelonnement / allégement de la dette. Dans la mesure où l'Etat bénéficie d'un rééchelonnement, le montant des échéances consolidées constitue un financement extérieur. Les remises de dette de l'Etat correspondent à l'annulation, par le bailleur de fonds, de dettes extérieures de l'Etat. Elles sont donc à inscrire en amortissement de dette extérieure et en financement extérieur pour un montant égal. Le service de la dette avalisée n'est à comptabiliser dans le TOFE que lorsque l'aval de l'Etat a été appelé. Il est alors classé dans le service de la dette extérieure de l'Etat. Les arriérés sur dette avalisée étant considérés comme des arriérés de l'Etat, leur rééchelonnement / annulation s'analyse comme réduction des arriérés de l'Etat financés par ce financement exceptionnel.

       5.2. Le financement intérieur

Il comprend les emprunts du Trésor, les amortissements dus, les opérations de titrisation (qui constituent aussi une forme de dette contractuelle pour l'Etat mais que, pour des raisons d'analyse, on enregistre dans un poste séparé) et les variations de dépôts et d'encaisses, tous ces éléments étant ventilés entre la BCEAO, les banques commerciales et le secteur non bancaire. Le financement bancaire inclut aussi les opérations effectuées par le Trésor au titre de sa fonction bancaire, à savoir, l'acceptation de dépôts (essentiellement les dépôts du public au CCP) et les émissions nettes d’obligations cautionnées.                                                            

On enregistrera également dans un poste particulier du financement intérieur, le produit des privatisations. En effet celles-ci constituent une vente d'actifs qui fournit des ressources à l'Etat. Ces ressources étant de nature exceptionnelle et non récurrente ne devraient pas servir à augmenter les dépenses régulières. Ainsi, elles seront classées au-dessous de la ligne, afin de ne pas fausser le calcul du solde budgétaire.                                                                                                                             Les titres relatifs aux concours consolidés de la BCEAO  constituent un instrument de financement de l'Etat. Ils peuvent être détenus par les banques résidentes et non-résidentes et par le secteur privé, et  sont admis au rachat à tout moment par la BCEAO.                                                                                                                                  La variation de l’encours des titres détenus par le système bancaire interne sera inscrite dans un poste séparé, dans le financement de la BCEAO.

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6. Réconciliation entre le TOFE et la Position nette du Gouvernement.

Le champ couvert par le TOFE étant composé d'opérations variées, il est indispensable de s'assurer que celles-ci sont correctement identifiées et reflétées dans la PNG. Cette dernière doit donc inclure toutes les opérations détaillées dans le tableau de financement, y compris la variation des dépôts auprès du Trésor et des divers titres que celui-ci détient au titre de sa fonction bancaire.                                                                                                                   Ces éléments pourront constituer ce que l’on appellera la Position nette du Gouvernement couverte par le TOFE  (PNG-TOFE). La PNG-TOFE doit retracer la position, auprès du système bancaire interne, de l’ensemble des unités de l’administration centrale, des collectivités locales et des organismes autonomes compris dans le champ du TOFE, tel que défini plus haut.

7. Ajustement statistique

Un poste d’ajustement statistique a été prévu pour enregistrer les erreurs et omissions.